Porušil státní orgán vaše práva?December 2, 2010July 5, 2015admin

Ústavní soud dosud ve sdělovacích prostředcích figuroval většinou v souvislosti s dramatickými nálezy, které zásadním způsobem změnily dosavadní rozsudky soudů, nebo výrazně zasáhly do psaného právního řádu. Předseda Ústavního soudu ČR JUDr. Pavel RYCHETSKÝ Sondám v exkluzivním rozhovoru prozradil řadu podrobností o tom, jak funguje a jak by v budoucnu měla fungovat tato instituce, která stojí na samém vrcholu české soudní moci

Můžete se obrátit na ústavní soud

Čím může být občanovi ústavní soud užitečný?

Český ústavní soud patří mezi několik málo evropských ústavních soudů, jejichž kompetence je nesmírně široká a v jejichž náplni je i rozhodovaní o individuálních ústavních stížnostech.

Hlavní náplní činnosti každého ústavního soudu je samozřejmě především abstraktní kontrola ústavnosti, tedy posuzování souladu jednotlivých právních předpisů s ústavním pořádkem. A tuto činnost také samozřejmě vykonáváme. Takovýchto návrhů však dostává český ústavní soud maximálně padesát ročně.

Kromě dalších pravomocí, jako je řešení kompetenčních sporů a jako je, zatím naštěstí teoretická, pravomoc soudit prezidenta republiky, pokud by na něj podal Senát Parlamentu ČR žalobu ve věci velezrady. Nebo pravomoc ověřovat platnost volby poslance a senátora, které jsou jednou za pět let – jako byla causa mandátu senátorky Lastovecké. Kromě toho má ústavní soud pravomoc předběžné kontroly ústavnosti v případě mezinárodních smluv, které má ČR ratifikovat.

Naše hlavní náplň práce však spočívá v tom, že každá fyzická i právnická osoba, pokud se domnívá, že nějakým rozhodnutím orgánů veřejné moci, nebo i jiným zásahem, došlo k porušení jejích základních lidských práv a svobod, se může obrátit o ochranu k ústavnímu soudu. Ten má pravomoc zrušit rozhodnutí jakéhokoli orgánu veřejné moci, pokud tím došlo k zásahu do lidských práv. Ústavní soud však může zasáhnout i v případě nečinnosti veřejných orgánů.

Jaké regule musí dodržet subjekt, který se na ústavní soud obrací?

Pro naplnění práva každého subjektu obrátit se na ústavní soud platí pouze dvě podmínky:

1. Dotčená osoba musí vyčerpat všechny právem poskytnuté opravné prostředky vůči rozhodnutím jiných orgánů. Ústavní soud je opravdu až na posledním místě.

2. Na ústavní soud se občan nemůže obracet sám, ale musí být zastoupen advokátem s ohledem na potřebu alespoň elementární kvalifikované úrovně takového podání, aby se jím mohl ústavní soud zabývat.

Zatímco obecných návrhů na kontrolu ústavnosti právního řádu je ročně maximálně kolem padesáti, individuálních ústavních stížností je již po řadu let podáváno k ústavnímu soudu ročně kolem tří tisíc až tří tisíc dvou set. To je ohromný objem. Zvláště uvážíme-li, že ústavní soud si musí ke každému případu vyžádat spis a stanoviska ostatních účastníků řízení a dotčeného orgánu veřejné moci. Ústavní soud je tedy zahlcen obrovským množstvím individuálních caus.

Jak dlouho u vás trvá řízení ve věci podání občana?

V zákoně máme uloženo projednávat věci v pořadí, jak byly napadeny. Zákon samozřejmě stanoví výjimky, kdy je možno jednat rychleji a kdy je nutné případ vyřídit přednostně. Průměrná délka řízení před ústavním soudem je však dnes kolem roku a půl. Je ovšem pravda, že v tuto chvíli máme ještě několik neskončených věcí z let 1999, 2000 a 2001.

Není kvóta patnácti ústavních soudců, kterou stanoví jako plné obsazení zákon, příliš málo na takové množství případů?

Je nepochybné, že Ústavní soud ČR je zahlcen, což není žádoucí situace. Když se ústavní soud z velké části své agendy zabývá stížnostmi občanů na nepřiměřenou délku řízení před obecnými soudy, tak je absurdní, aby se samotná délka řízení před ústavním soudem blížila té napadané nepřiměřené délce řízení před obecnými soudy.

Zaplaťbůh, kdyby nás bylo patnáct, jak to předpokládá ústava. Nyní je nás stále jen dvanáct. A to teprve od Vánoc. Do prosince nás bylo dokonce jedenáct. Máme tři neobsazená místa, ale za dva měsíce vyprší mandát jednomu soudci. Další bude pravděpodobně na odchodu k mezinárodnímu soudu v polovině dubna. Takže by bylo velmi žádoucí, aby prezident republiky podal do Senátu návrh na vyslovení souhlasu se jmenováním hned pěti ústavních soudců. Bohužel se tak zatím nestalo.

Ten ohromný objem nápadu k ústavnímu soudu, který je skutečně až nezdravý, by se ovšem neměl řešit zvyšováním počtu ústavních soudců. Zatím vidím řešení spíš v tom, že se zde zracionalizuje práce, a ve zvýšení počtu asistentů soudců ústavního soudu. Výraznou pomocí by nám mělo být zřízení funkčního analytického oddělení, které by ke každé čerstvě napadlé ústavní stížnosti zpracovalo úplnou rešerši dosavadní judikatury ústavního soudu k analogickým věcem. Chceme také výrazně vylepšit úroveň informačních technologií, které by měly nabízet možnost nalézt během 10 dnů od napadení v databázi veškerá analogická rozhodnutí nejen ústavního soudu, ale i obou nejvyšších soudů – Nejvyššího soudu a Nejvyššího správního soudu. Jednou bych byl rád, abychom takto měli v databázi i veškeré rozsudky Evropského soudu pro lidská práva ve Štrasburku.

Mohou tato opatření ve vnitřním fungování pomoci vyšší rychlosti vyřizování případů? Nebylo by dobré podobně reorganizovat i obecné soudy?

Nepochybně by to pomohlo. Jako ministr spravedlnosti jsem nechal zřídit elektronickou databázi judikatury obecných soudů. Myslím, že se stále rozšiřuje. U nás probíhá od začátku roku digitalizace všech rozhodnutí ústavního soudu včetně usnesení. Cílem je vybudovat úplnou databázi všech rozhodnutí ústavního soudu. Jsem přesvědčen, že takováto databáze je pro soudce velká pomoc. Nejde totiž jen o to najít vodítko z hlediska pohledu na dosavadní ustálenou judikaturu. Jde zejména o zabránění tomu, aby z ústavního soudu vycházely protikladná rozhodnutí.

Ńe to trochu unikátní, ale český ústavní soud rozhoduje ve čtyřech senátech bez jakékoli specializace. Soud funguje na principu naprosto náhodného nápadu na jakéhokoli soudce, který je zrovna v pořadí. Podle mého názoru to není optimální model. Byl bych raději, pokud by ústavní soud rozhodoval ve dvou velkých komorách, podobně jako je tomu v Německu. Nejlepší by bylo, aby každá z těchto komor byla určitým způsobem specializovaná. Aby se tak nemohlo stát, že by analogickou věc každá komora nebo každý senát rozhodoval odlišně.

Připravuje se taková specializace senátů, ale i jednotlivých soudců?

Zatím je to spíše moje zbožné přání. Takovou změnu nelze provést bez příslušné změny zákona.

„V zájmu stability právního řádu a v zájmu stability demokratického systému je třeba zajistit, aby se ústavní soud nestal aktivním spoluhráčem politických procesů. Není třeba zastírat skutečnost, že tvorba právních předpisů je především politický proces.“

V tuto chvíli končí legislativní proces poslední novely zákona o ústavním soudu, který má nabýt účinnosti od 1. dubna. Další novela podle mého názoru nepřichází v úvahu dříve než za rok a půl. Za tu dobu jsme schopni vytvořit potřebnou databázi a začít uvažovat o zásadní strukturální změně ústavního soudu.

Ústavní soud má pravomoc zrušit zákon nebo část zákona, kterou shledá v rozporu s ústavou nebo s lidskými právy. Co se stane v okamžiku, kdy takovou právní úpravu zrušíte, ale parlament neschválí novelu, takže občané mohou nabýt pocit, že v praxi nově vzniká více možných výkladů práva?

Pravomoc ústavního soudu rušit zákony, nebo jiné právní předpisy a jejich části je založená na principu zajišťování ústavnosti. My tedy zrušíme takový právní předpis, nebo jeho část, pokud odporuje ústavnímu pořádku. Do tohoto ústavního pořádku patří Ústava ČR, Listina základních práv a svobod a ostatní ústavní zákony. Navíc existuje stále ještě nedořešený teoretický spor, zda jsou součástí ústavního pořádku i po tzv. euronovele Ústavy ČR i mezinárodní smlouvy o lidských právech, které ČR ratifikovala a je jimi vázána. Tento spor naštěstí nemá zásadní dopad na rozhodovací činnost ústavního soudu, protože máme relativně moderní Listinu základních práv a svobod. Naše paleta lidských práv a svobod není užší, než ta, která je poskytována mezinárodními pakty z oblasti lidských práv. Tento problém by se mohl stát aktuální až v řádu mnoha let, pokud by se výrazně rozšířila paleta mezinárodně právní úpravy lidských práv a svobod, a pokud by se stala širší a kompaktnější než je naše vnitrostátní úprava.

Problém je však v tom, že předchozí ústavní soud se ve své výkladové judikatuře přiklonil většinově – i když ne bezezbytku – k názoru, že ruší-li ústavní soud právní předpis nebo jeho část, tak neobživne právní úprava platná před zrušením tohoto ustanovení. To je sice velmi skromný právní názor v tom smyslu, že nechce ústavnímu soudu dávat příliš široké kompetence. Na druhé straně to znamená, že se ústavní soud může dostat do velmi nezáviděníhodné situace tím, že vytváří mezery v právním řádu, jejichž odstranění a zaplnění nemůže sám zajistit. Řešilo se to tím, že se účinnost takových nálezů odkládala až o rok, aby měl parlament a exekutiva prostor hrozící mezeru vyplnit. Dlužno ovšem říci, že ani vláda ani parlament nejsou povinny respektovat tento obecný názor ústavního soudu. Ústavní soud navíc ani nemůže dát ve svých nálezech závazný pokyn, jak má vypadat budoucí právní úprava. Může jenom říci, v čem je rušená právní úprava neústavní. Tato skutečnost může v řadě případů vyvolat velké problémy. Proto patří mezi principy práce ústavního soudu ten, podle něhož při posuzování ústavnosti právního předpisu, nebo jeho části, má vždy přednost tzv. ústavně konformní výklad tohoto předpisu. To znamená, že je-li schopen ústavní soud podat výklad, který říká, že není potřeba tento právní předpis rušit a je třeba jej v souladu s ústavním pořádkem interpretovat nadále takovým a takovým způsobem, pak to je správnější postup ústavního soudu, než vlastní derogační kompetence, jejíž užití může způsobit mezery v právu.

Nebude tato situace trvale vyvolávat problémy?

Ano, proto musíme uvažovat o tom, zda nepřejít na systém běžný v některých zemích, kde v důsledku derogačního nálezu ústavního soudu obživne právní úprava, která předcházela přijetí neústavního právního předpisu. Nebo na ten model, který by nějakým způsobem umožnil, nebo založil princip povinné legislativní procedury následující po nálezu ústavního soudu. Je pravda, že řešení tohoto problému je obtížné. Parlament je z ústavního hlediska suverén a ústavní soud je spíše brzdou. Někdy se také říká, že je negativním zákonodárcem, ale nemůže aktivisticky působit v tom smyslu, že by parlamentu nějakým způsobem ukazoval směr nebo nařizoval způsoby legislativní práce. Když jsem byl jmenován do funkce předsedy ústavního soudu, tak jsem prohlásil, že si přeji, aby byl ústavní soud především zdrženlivý a nebyl příliš aktivistický.

Vezměme si pro lepší názornost konkrétní příklad. Ústavní soud v minulém složení zrušil vyhlášku ministerstva financí, která regulovala cenu nájemného. Poslanci však nedokázali dodnes schválit příslušný zákon o nájemném. V řadě míst tak dochází mezi pronajímateli a nájemci ke sporům. Mohou se v těchto případech občané obracet o ochranu k vám nebo musejí požádat o výklad práva napřed místně příslušný obecný soud první instance?

Především je třeba říci, že žádný soud – ústavní soud nevyjímaje – nemá ve své působnosti pravomoc vydávat obecně závazný výklad právních předpisů tzv. na požádání, nebo dokonce sponte sua. Takovou pravomoc dokonce nemá žádný orgán v této zemi.

Ústavní soud může podat výklad konkrétního právního předpisu pouze ve svém konkrétním rozhodnutí – v konkrétním nálezu, v němž posuzuje ať už rozsudek obecných soudů, nebo jiný konkrétní případ.

Do dnešního dne dokonce existuje spor o to, zda odůvodnění nálezu ústavního soudu je obecně závaznou normou. Z hlediska dikce ústavy není spor o tom, že výrok ústavního soudu je pro všechny závazný, jakmile je vykonatelný. Jenže ten výrok neobsahuje žádné výkladové pravidlo. Výrok většinou zní: „Ruší se rozsudek ten a ten“, nebo „ruší se paragraf ten a ten v konkrétním právním předpisu“. Někteří soudci ústavního soudu by samozřejmě byli rádi, kdyby i odůvodnění jejich nálezu bylo obecně závazné, ale musím říci, že tomu tak není. Síla odůvodnění našich nálezů, musí být v jejich přesvědčivosti, logičnosti a pregnantnosti, ale nemůžeme si přisvojit tvrzení, že každé odůvodnění je bezezbytku novou právní normou chování. Žijeme v kontinentálním právním systému, v němž pravidla chování o síle právního předpisu může stanovit jedině psaný právní předpis, eventuálně mezinárodní smlouva.

Znamená to tedy, že u nás nemáme žádného univerzálního vykladače zákona, který by stanovil obecně platný závazný výklad práva například u zákonů přijatých počátkem 90. let, které jsou často formulované velmi obecně a nevymezují právo pozitivním způsobem?

Odpověď je velice stručná: Takovou instituci u nás nemáme. Ústavní soud se o to může ve svých nálezech snažit. Jeho názory však začnou precedenčně působit, pouze podaří-li se mu přesvědčit právnickou, eventuálně i laickou veřejnost o správnosti svých názorů. Stalo se tak například v oblasti restitučních zákonů, kde celá řada nálezů ústavního soudu měla tento precedenční charakter. A obecné soudy začaly rozhodovat v souladu s těmito nálezy.

Neměla by být kompetence závazně vykládat zákony formou všeobecně závazného právního výkladu někomu svěřena?

V demokratickém systému, který je postaven na principu dělby moci, kde je normotvorba z větší části svěřena volenému parlamentu a z části i výkonné moci, je vyloučeno, aby některý z orgánů státní moci, ať už zákonodárné, výkonné nebo soudní, získal nade všemi ostatními vrch. A měl tak právo navíc zákony vykládat v podobě obecně závazné.

Na ústavní soud má nově přejít pravomoc směrem k vykonávání rozsudků Evropského soudu pro lidská práva. Jak jste na to připraveni?

Pokud zákon vstoupí v platnost, tak se ústavnímu soudu rozšíří kompetence o dnes v ústavě vyjádřenou implementaci rozsudků mezinárodních soudů do vnitrostátního prostředí. Tuto novelu jsem zhruba před rokem předkládal do parlamentu ještě jako ministr spravedlnosti. Musím však říci, že v rámci zákonodárného procesu v parlamentu došlo k výraznému zúžení této pravomoci. Můj původní návrh předpokládal, že pokud u Evropského soudu pro lidská práva ve Štrasburku uspěje subjekt, který před tím neuspěl u českých soudů (včetně ústavního soudu), měl by mít možnost požádat o obnovení řízení. Ústavní soud by měl podle nového návrhu uvážit, zda již rozsudek soudu ve Štrasburku a jím poskytnuté zadostiučinění bylo dostatečné pro vypořádání jeho nároku. Nebo zda je opravdu třeba jeho causu u nás znovu otevřít. Parlament tuto novelu výrazně zúžil pouze na oblast trestních věcí. Tam totiž o tom není pochyb. Byl-li někdo nespravedlivě odsouzen a je ve výkonu trestu, tak je mu houby platné, že mu Štrasburk dal za pravdu, když ten rozsudek dál platí a on musí vykonávat trest a přitom dostane jen nějaké peněžní zadostiučinění.

Podle mého názoru bude nutné v příštích letech do zákona vrátit to, co parlament v této novele zúžil. Protože jsou a budou případy, kdy bude v zájmu účastníka, i v zájmu našeho státu, causu otevřít, abychom nebyli odsuzováni ve Štrasburku, že porušujeme lidská práva. Každou causu totiž nelze ohodnotit jen finančně. Nepochybuji o tom, že nepřiměřená délka soudního řízení a nebo v zásadě neústavní rozsudek ve věci restituční, nebo v jiné civilní věci, je takovým zásahem, kdy je možno újmu vykompenzovat finančním zadostiučiněním. Ale například ve sporu o styk s dítětem, nebo v jiných analogických případech, musí být možnost otevřít causu znovu před našimi soudy. V těchto případech nestačí újmu kompenzovat jen finančními prostředky, ale účastník musí mít možnost se domoci práva v podstatě napadené věci.

Pokud se podíváme na zákon o ústavním soudu, kde by byl ještě třeba upravit, aby ústavní soud mohl občanům sloužit co nejlépe?

Především si dovedu představit, že by se při příští novele změnila rozhodovací struktura ústavního soudu tak, aby místo čtyř tříčlenných senátů individuální ústavní stížnosti rozhodovaly dvě velké komory. Specializované jedna na soukromé a druhá na veřejné právo. Tím by se zajistilo sjednocení judikatury.

Považuji za pravděpodobné, že možnost změny pravomocně ukončených soudních věcí v České republice na základě opačného stanoviska Evropského soudu pro lidská práva bude muset být zavedena nejen na oblast trestní, ale i na oblast občanskoprávní a správní.

Kdyby se podařilo těchto dvou zásadních změn dosáhnout, musím říci, že bych byl zcela spokojen.

Legislativní proces může častými změnami přinášet různé situace. Parlament může přijímat různé zákony a jejich novely, kterými jednotlivé detaily popíše podrobněji, ale také novelami zrušit různé pasáže zákonů. V praxi tak může dojít i k tomu, že by parlament při novelizaci zrušil část předtím již zakotvených práv. Občan pak v takové situaci bude mít pocit, že byl ochuzen o svá práva…

Dosavadní interpretace nálezů ústavního soudu ve vztahu k právnímu řádu je taková, že když ústavní soud zruší nějakou část právního předpisu, tak neobživne předchozí znění. Mně by se samozřejmě mnohem více líbilo, kdyby obživlo předchozí znění, protože pak bychom svými nálezy nevytvářeli mezery v právním řádu, které někdy mohou být na úkor konkrétních práv a svobod jednotlivce, ale zachovávali bychom ten stav vyššího komfortu, který občan měl před zrušenou novelou. K takové změně bych musel z patnácti získat devět soudců ústavního soudu, aby k ní přikročili v nějakém plenárním nálezu a tímto způsobem judikovali. Sice se tím ještě více posílí kompetence a postavení ústavního soudu, ale na druhé straně se tím posílí i právní jistoty občanů účastníků.

Problém ústavního soudnictví totiž skutečně v řadě případů není v tom, co je v konkrétním napadeném zákoně nebo podzákonné normě. Ale velký problém ústavního soudnictví je v tom, co v napadených právních předpisech není, ale být by mělo. To je právě problém neústavních mezer, které způsobují například narušení principu rovnosti ve společnosti.

Jsou ústavní soudy, které šly tak daleko, že se ve svém nálezu snaží napravit protiústavní stav. Například německý Spolkový ústavní soud. V případě, kdy někdo napadl právní normu s tím, že její změnou či novelou došlo k vypuštění jeho práv, tak spolkový ústavní soud již několikrát vynesl nález, že sice neruší napadený právní předpis, ale prohlašuje, že je protiústavní tím, že ještě neobsahuje třeba rozšíření oprávněných subjektů. To je samozřejmě velmi přitažlivá myšlenka. Dnešní ústava ani dnešní podoba zákona o ústavním soudu nám tuto kompetenci explicitně nedává.

A protože platí ústavní princip, že státu – a tím se myslí všechny jeho orgány, ústavní soud nevyjímaje – je povoleno jen to, co mu zákon explicitně svěřuje, zatím nepovažuji za možné, aby si český ústavní soud tuto pravomoc přisvojil bez změny zákonodárství. Udělal to sice německý a údajně i italský ústavní soud. Myslím si však, že máme ještě dostatek problémů s fungováním podle platného ústavního pořádku, než abychom takto rozšiřovali svoji kompetenci.

Pro vytvoření možnosti použít takové pravomoci by tedy bylo nutné změnit zákon. Zmíněnou cestu přijetí judikátního nálezu v plenárním rozhodnutí nevidíte nyní jako schůdnou?

Já se obávám především jedné věci, a tou je ztráta autority ústavního soudu. Německý soud se zřejmě neobával, když se rozhodl sám si tuto kompetenci přisvojit v různých nálezech a vydat se touto cestou. A autoritu přitom neztratil. U českého ústavního soudu si nejsem tak zcela jist, že bychom si to ještě nyní vůbec mohli dovolit. Například poté, co jsme v některých věcech prokazatelně judikovali rozdílným způsobem, například při známé historii čtrnáctých platů soudců.